日本城市绿地政策发展的回顾及现行控制性绿地政策对我国的启示
作者：刘畅 石铁矛 赤崎弘平 姥浦道生
提 要：我国过热的城市开发对城市绿地的保护造成了很大的压力，且尚无较为有效的对策。通过回顾日本城市绿地政策的理论形成及应用实践，探讨日本《城市绿地法》等一系列中控制性绿地的保护法规的实行对城市绿地保护产生的效果，从中探求我国今后城市绿地政策中可借鉴的经验及教训。
关键词：绿地保护，城市绿地法，控制性绿地
近年，我国城市绿地建设的步伐较快，但相关政策法规的制定相对缓慢。同时，在学术上对城市绿地相关的法律法规建设的关注度不够。尤其是在法律上对城市绿地的定义比较模糊，对城市绿地的分类也从土地使用内容同一个角度出发，视点较为单一。城市绿地的定义和分类上的问题也造成了城市绿地保护上的困难。特别是对在城市规划中已确定范围而未被征地的绿地，及城市近郊绿地至今没有强有力的保护法规。
相比其他国家，日本也经历了同样的高速增长和城市扩张，并在经历了绿地保存危机之后陆续颁布了一系列城市绿地保护法律法规，形成了比较健全的城市绿地规划及保护法律体系。特别是受到欧美先进城市规划理念的影响的“控制性绿地”(日文为‘地域制绿地’，英译为‘Urban green by the Zoning system’，笔者定义为控制性绿地)制度，是针对私有绿地区域制定的各种控制建设开发的法律法规，使城市开发和扩张导致的绿地缺失得到了一定的控制。这些经验对的绿地保护政策具有很强的价值。
1 日本城市绿地政策发展的回顾
纵观日本城市绿地政策发展的，日本政府主要在公园绿地的建设、绿地的保护、绿地系统的方针及规划、绿地的使用及运营四个方面制定了一系列的法律。在历史的进程中随着城市所面临的课题、社会思想潮流的变迁，各个历史阶段制定法规的侧重点也有所不同。从制定法规的侧重来分，日本城市绿地政策的发展大致可分为公园及绿地思想的萌芽和绿地政策的摸索期、经济高度增长期对应城市问题的绿地保护及城市环境的创造期、市民参加型绿地创造及绿地利用的推进期三个时期(表1)。
1.1 公园及绿地思想的萌芽和绿地政策的摸索期
1.1.1 明治维新以后近代公园绿地思想的萌芽
明治维新以后，日本为了建设与欧美匹敌的化城市。积极地学习欧美城市建设理念，早在1873年就颁布了《作为群众游览观光场所的公园建设的相关规定》的太政官布达，成为日本最初的公园绿地法规。此后的50年里东京作为城市建设的先行城市先后建设了220hm2的大小公园，并在1923年发生的关东大地震中成为市民的避难场所，据统计在震灾期间共有157万人在公园内避难。绿地还防止大火灾的蔓延，减少了震灾造成的损失。这次震灾成为城市中绿地必要性的重要证明。
日本最早的控制性绿地政策是依据1919年颁布的旧《城市规划法》而设立的风致地区制度。其目的主要是维持地区独特的风景景观，其实现手法是主要是通过对地区内建筑的控制来保护绿地。此制度与随后出台的《国立公园法》(1957年变更为《公园法》)同样都是作为历史及天然名胜地区的保护预防措施，被当时的公园行政当局列为准公园，与其后实行的控制性绿地政策有所不同。
与此同时，受到美国“地方规划”(Regional Planning)和“田园城市”的影响，日本逐渐展开了不同于公园的“绿地”概念的探讨。1924年6月在荷兰阿姆斯特丹举办的第八届国际城市会议中，学者们提出了地区规划的7个基本原则.其中一条是“为避免住宅区的连绵，应该用绿地带围绕城市建成区域，并以此处为农耕、畜牧的场所而永久保留”。日本派出学者出席了此次会议，并将会议精神在日本国内广泛宣传，此后众多学者对“绿地”的概念提出了理论上的构想。其中具有代表性的是原大阪市市长关一提出的“自由空地”理论，关一将自由空地定义为“不附属于建筑物的空地，包括大小公园、竞技场、运动场、墓地、农耕地、树林地等，即所谓的绿色地带”。另一内务省官员北村德太郎则直接提出了“绿地”的概念，将其定义为“除公园、建筑乃至商业用以外的有绿的土地”，并提出将绿地分为运动场等“慰乐绿地”和农地山林等“利用绿地”两种。
1.1.2 1930年代的东京绿地规划
1932年东京市与周边5郡统合，面积扩大到原来的六倍以上，人口增加了两倍。成为当时世界上除纽约以外的第二大城市。为了防止城市的无序扩张和蔓延以及改善城市居住环境、控制污染，政府在同年10月成立了东京绿地规划协议会来制定包括东京都、神奈川县、千叶县、崎玉县在内的广域绿地规划。协议会首先提出了绿地定义为“本来目的为空地，是指除住宅地、厂商业用地及使用频繁的用地等以外的、没被建筑物覆盖的土地，其土地性质应具有永久性”，并依照绿地的使用用途将绿地分类为普通绿地、生产绿地及准绿地三类。协议会在6年间召开了26回于事会及4回委员会，于1939年通过了以景园地(289,143hm2)、环状绿地带(13,623hm2)、大公园(1,681hm2)及行乐道路(3,882km)为主的《东京绿地规划》(图1)。在制定规划的执行政策上，协议会提出除了用征地的方式建设绿化带和大公园，还建议以控制性政策保护景园地和环状绿地带。此绿地系统随后又因为战事的紧张被重新规划为东京防空绿地系统。
1.1.3 城市规划制度下的绿地地域制度
二战后，日本进入了经济恢复期，在城市绿地的规划上各个城市都基本沿用了战前的设计，但在实现手法上受到当时经济财力的影响，放弃了征地建设的方法，而是在《特别城市规划法》(1946年)中设立了“绿地地域”制度，规定在绿地地域内建筑密度必须在10%以下，建筑行为必须得到许可，希望通过控制性绿地政策来保护绿地，但在定义上依然赋予绿地地域“城市规划的设施”的定义。然而进入1950年代以后，经济的安定促进了人口的增长，加之人口的流人使东京、大阪等大城市发生了住宅荒，绿地地域逐渐被变更为住宅用地以满足居住的需要。以东京为例，从1945年到绿地地域制度废除的20多年间经历了29次变更，以致以1939年《东京绿地规划》为蓝本的《东京复兴计划绿地及公园规划》(1948年)中的绿地区域最终全部变更为其他用地(图2)。
1.2 经济增长期对应公害问题的绿地保护及城市环境创造期
1.2.1 地方性绿地保护法规的实行
绿地地域制度的失败使日本认识到仅通过城市规划来确立城市绿地的范围并不能起到控制开发和保护绿地的作用，而此时的城市开发正在威胁日本历史最悠久、文化韵味最浓郁的京都、奈良、镰仓等城市。于是政府在1966年出台了《关于古都历史风土保存的特别措施法》，设立了“历史风土特别保存地区”制度，对富有历史文化价值的地区进行保护。又在日本两大经济圈域——首都圈域和近畿圈域出台了《首都圈城市近郊绿地保全法》和《近几圈保全区域整备法》，设立了“近郊绿地保全区域”制度。在法律中将“近郊绿地”定义为“城市近郊的树林地、水边及与此状况类似的土地构成整体，形成良好的自然环境，且具有相当规模的区域”。此定义放弃了绿地仅限于城市设施说法，并明确指出近郊绿地的地质条件为树林地、水边地，而并不包括农地。此后，政府又针对农地的保护颁布了《农业振兴地域整备法》，至此基本形成了针对风景地、林地、农地的保护法体系。
1.2.2 绿地保护政策的法制化
1970年代以后城市扩张的势头有所减缓，但城市面临着更严重的污染问题。绿地政策的重点转为建成区绿化的促进，先后制定了“公开绿地制度”、“工厂绿化制度”等政策以缓解空气污染。同时“近郊绿地保全区域制度”对首都圈、近畿圈近郊绿地的保护促使了全国性绿地保护法规《城市绿地保全法》的颁布。此法初次在法律上对绿地赋予“城市中树林地、草地、水边地、岩石地及类似状况的土地单独或形成一体义与临接土地构成整体形成良好自然环境的区域”的定义。此定义基本沿用了近郊绿地的定义，强调了城市绿地所应具备的良好的自然环境。法律还创立了“绿地保护地区”制度，保护城市中现存的自然绿地，并将其纳入成为城市规划上的一种土地使用分区。政府还针对城区中现存的农地保护政策颁布了《生产绿地法》，设立了“生产绿地地区”制度，通过免除税收保证农民收入来保护农地。《城市绿地保全法》(后改名为《城市绿地法》)与《生产绿地法》至今仍是日本控制性绿地政策的重要法规。
1.3 市民参加型绿地创造及绿地利用的推进期
1990年代的日本基本完成了城市的扩张，进入了“成熟型城市期”。成熟型城市所面临的问题主要是人口减少及城市的空洞化，在绿地政策上主要表现为绿地整备的财政困难，绿地政策的重点也转变为由政府引导市民、进行绿化建设及绿地的开放。其中具有代表性的“市民绿地制度”中规定如市民将私有的绿地整备为可供游赏的游园，并向市民开放就可得到补助金。此制度与城市绿地保护地区制度并用，既增加了市民的游赏空间又减轻了政府的负担。同时，政府将各市制定“绿地基本规划”(Green Basic Plan)义务化，并指出“城市之绿不仅仅指公园绿地等公共公益设施，也包括里山、庭院等民有地，是构成城市自然环境的重要因素”，确立了民有绿地的重要性。2004年日本对《城市绿地保全法》进行了较大修改，更名为《城市绿地法》。此法还设立了保护性更强的“特别绿地保全地区”。
2 对日本城市绿地政策变迁的分析和
日本城市绿地政策百年的进程中，各个阶段的政策法规对绿地定义、分类都有不同，对绿地认识的变化直接影响了不同侧重绿地政策的制定。
2.1 从绿地定义的角度
绿地定义的变化主要有三个特点：①从广义绿地到狭义绿地的认识过程。前者指除了被建筑覆盖的空地，而后者则单指被植物覆盖的，生态环境良好的土地。在1939年的东京绿地规划及之后的绿地地域制度中采用了广义绿地的概念，但在随后颁布的绿地保护法规中受保护的绿地都是树林地等状态的土地，并分别采用不同的对绿地和农地进行保护；②日本在绿地概念引进的最初就对绿地永久性给予了肯定的认识。日本的所有绿地保护法律法规也都是在此观点的基础上颁布的；③对私有绿地的认识过程。虽然最初对私有绿地没有特殊的定义，但也没有将绿地限制为城市公共设施，并且几乎所有绿地保护法律都是针对私有绿地的保护而制定。直到近年在法律政策上直接阐述了私有绿地作为城市绿地的重要性。
2.2 从绿地分类的角度
日本在最初对绿地分类是根据绿地的用途。此后虽然在学术上有对绿地分类作的论述，但在法律法规上并未对绿地的分类作规定，只是对不同性质的绿地颁布了不同的法律，逐渐形成了作为城市公共设施建设的设施绿地和受到法律保护控制开发的控制性绿地两大类的绿地分类(图3)。
2.3 对绿地法律法规进程的分析
在第一阶段的公园绿地政策的摸索期，绿地政策的颁布主要集中在公共绿地的建设和绿地保护两个方面。其中绿地保护政策虽然有风致地区、自然公园制度这些“准公园”制度，又有受到“田园城市”理念的影响的绿地地域制度，但由于绿地地域制度没有很好的法律支持和实现手法导致了整个制度不能很好的实施。在第二阶段的高速增长期法律政策增加了对绿地系统规划方针的制定，但主要重点仍放在绿地的保护和绿地的建设法规的颁布。绿地建设政策的重点主要在私有土地的义务绿化，而绿地的保护政策也逐步法制化，针对“历史风景区”、“生态绿地”、“农地”、“树林地”分别制定法律进行保护。其实行手法也增加了支付补偿金、减免税金等制度，使绿地保护由强硬的、令人抵触的政策逐渐转变为引导性政策。进入第三阶段的1990年代，绿地政策趋于成熟，主要颁布了引导鼓励绿地建设、促进绿地使用和有效管理的法律法规。
综上所述，日本的绿地政策经历了法规的细分化、实施手法的多样化、绿地规划的系统化、绿地建设的引导化的过程、
3 对日本现行控制性绿地保护政策的分析
由于日本实行的是地区自治，各个府、甚至各个城市之间实行的政策都不尽相同，因此笔者选择了由日本最早的千业城市发展而来的、绿地保护政策曾经相对薄弱的大阪府作为借鉴，对其现有控制性绿地在制度上的实现手法、区域内开发限制政策及控制性绿地系统的分布进行分析(表2)。
3.1 控制性绿地制度的实现手法
控制性绿地的法律法规中除了有限制区域内开发的手法以外还采用了损失补偿、征地及税金减免等辅助制度。“损失补偿”是指对被指定为控制性绿地地域的土地所有者发放补偿金来减少周围土地价格上涨对土地所有者造成的上地差价上的损失。“征地制度”是指在土地所有者中请土地利用性质变更时，对有必要和价值作为永久性绿地保留下来的绿地进行有偿征地，可将其转变为城市设施绿地。税金减免制度是指被指定为保护区的土地所有者可以少交90%的固定资产税：其中损失补偿与征地制度多用于保护性较强的制度中，而税金减免制度只在生产绿地制度中被使用。
3.2 控制性绿地制度中的开发建设控制政策
总的来看，各制度对绿地开发的限制主要集中在建筑物的建设、地形的变更、伐木等改变土地利用性质的行为。其控制的强度分为申告和许可两个等级。中告是指土地所有者在开发建设之前将规划设计向政府申告，政府在15日以内无特别劝告则可以自行建设。而控制性更强的许可制度是指土地所有者在开发建设之前将规划设计向政府申请，政府一般在15日以内决定是否颁发许可。如果不予颁发许可，政府会考虑给与一定的补偿或征地。此外绿地的指定者和管理者也分国家、府、市三个等级，指定及管理者的等级越高控制力度越大。
3.3 对控制性绿地系统分布及构造的分析
从对大阪府控制性绿地系统进行的分析来看(图4)，自然环境优良的生态绿地如自然公园、自然环境保全地域和近郊绿地保全区域主要集中在城市外围的山岳、丘陵地带，其面积比较大、分布较集中。而城市中心地区主要分布着风致地区、特别绿地保全地区及生产绿地地区(由于生产绿地地区的面积很小，所以没有将其画入分布图中)，这些绿地的分布较为分散，面积也相对较小。在城市中心地区和边缘地区之间大面积分布了农业振兴地域，其中受保护的地区不但包括了农业用地还包括了村落周围的林地等。
4 从比较的视点看城市绿地问题及从日本城市绿地政策中得到的启示
总结日本城市绿地政策发展进程可以发现，日本所实行的绿地保护政策并不全都是成功的，但正是在失败与反思的过程中才逐渐形成了比较成熟的法律体系。笔者总结了其中的不是、问题及可以借鉴的经验，希望为将来我国城市绿地法律法规的颁布提供。
4.1 从日本城市绿地政策中得到的教训
①从东京环状绿地的消失、绿地地区废止可以发现只在城市规划的编制中加入绿地保护规划在经济高速增长的时代并不足以抵挡城市扩张昕带来的绿地减少。另外冻结性保护政策的效果也不明显；②日本城市绿地政策法规繁多而复杂，这是由于最初的法律没有考虑到土地使用性质和使用权的多样化而缺乏前瞻性和完整性，之后又不得不颁发补救性法规所造成的；③各个控制性绿地的管理分属农业、绿化和景观等不同的部门管理，而绿地系统规划只能起到一个汇总的作用，不能形成统一的规划。
4.2 从日本城市绿地政策中得到的经验
①日本在城市规划发展之初就对城市绿地应具备的永久性有了肯定的认识。并逐渐认识到城市绿地体系是需要通过绿地的建设和原有绿地的保护双管齐下才能实现的；②现行控制性绿地的法律法规都是独立于城市规划法而存在，不受城市规划的制定和变更的影响；③日本控制性绿地的实现手法是多元的，除了控制建设开发以外还以多种补偿、奖励的方式提高市民建设、保护绿地的积极性。
4.3 日本城市绿地政策对我国的启示
与日本相比，我国的城市绿地相关法律法规还处于初级阶段，主要靠规定绿化率以及建设公园来形成绿地系统。对绿地永久性保护的必要性认识不够，对城市绿地保护的决心和力度也不足。笔者认为我国应该尽快制定城市绿地保护法律法规，通过多种奖励、补偿的方法提高市民建设、保护绿地的积极性。由于我国地方差异较大，国家级政策法规没有颁布之前，各地方政府可以因地制宜地制定地方性法规。
