对我国社会保障制度几个问题的探讨
关键词：社会保障，国家责任，覆盖面，建制理念
20世纪70年代以来，社会保障制度改革成为全球关注的热点问题。我国政府自1998年开始，将社会保障问题列为中央政府急需解决的三件大事之一，开始将其作为一项基本的社会制度加以建设。但是，学术界对于社会保障制度的一些问题一直存在较大分歧，这一方面反映出人们对事关亿万群众切身利益和社会稳定的社会保障问题的高度关注，另一方面也反映出中国的社会保障制度建设和理论建设都存在着较大的空间。本文对目前理论界关注的几个问题加以探讨和分析，谈谈自己的基本观点。
问题一：中国的社会保障目前是保障过度还是保障不足？
理论界一直有人担心中国的社会保障会出现“保障过度”，拖垮国家财政。他们援引西方社会保障过度引起的“英国病”、“瑞典病”，强调不能重蹈西方福利国家的覆辙，强调减轻我国政府责任，要求加强自我保障的个人责任。那么目前中国的社会保障究竟是保障过度还是保障不足，是否存在保障过度的基础呢？
首先，从我国社会保障支出占GDP的比重来看，西方国家社会福利(主要社会保险)开支，20世纪90年代中期上升为占GDP的40%左右，北欧国家甚至已达到了50%，而我国的社会保障支出在90年代仅占GDP的5%左右，2000年，社会保障支出为1922.37亿元，占当年财政总支出的比重为12.1%。可见，以近年来社会保障支出比重最高的2000年来看，社会保障占财政总支出的比重仍未超过15%。与西方国家相比，这一比例明显偏低，加之我国人口众多，投入到每个公民身上的社会保障支出就更少了，因此，我国的社会保障并没有保障过度，而恰恰是保障不足。
其次，从我国社会保障覆盖人群来讲，我国社会保障的覆盖面极窄，参保人数占人口总数的比例极低。以社会保险中覆盖面最大的城镇职工基本养老保险为例，其覆盖人数仅占全国人口的20%左右。据统计，城镇劳动者尚有50%(主要集中在非国有单位)未被新的养老、失业保险所覆盖；65%以上的劳动者未被医疗保险制度所覆盖，90%的劳动者缺乏起码的工伤保障，85%的乡村人口至今没有任何社会保障。严格地讲，一个以社会保险为主体，包括社会救济、社会福利和优抚安置的完整的社会保障体系在我国至目前为止尚未建立起来，不存在保障过度的经济基础、制度基础以及覆盖人群，因此就谈不上保障过度。
最后，以养老保险为例，是否存在保障过度即替代率过高的问题呢？按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率确定为60%左右。也就是说，职工的退休养老金大约是他退休前工资的60%左右。将这一目标替代率做横向比较，同等条件下，国家机关、事业单位人员退休后得到的养老金大约是他退休前工资的95%左右，参保职工的养老金替代率低于同等条件下国家机关工作人员以及事业单位从业人员退休工资替代率近35%。再将这一目标替代率做纵向比较：原退休职工其养老金替代率一般为退休前工资的90%-95%，因此，参保缴费后退休的职工其养老金替代率同样远远低于已经按老办法退休的“老人”的养老金替代率。因此，无论是从不同行业间保障水平的差异看，还是从不同时期国家政策的延续性方面来看，以基本养老保险为例，同样不存在保障过度的问题。
问题二：农民是否应该参加社会保障？
很长一段时期以来，中国农民被排斥在社会保障制度之外，有些学者为这种“合理性”提出了“依据”。归结起来主要有以下几点：一是国家对农民上没有社会保障的承诺。二是农民人口众多而国家财力有限，“中国根本养不起社会保障体系，世界上没有一个像中国那样的发展中国家建立起统一的社保制度”、“建立统一的社会保障体系：其经济动机是短期的，战略目标是错误的，财政上是无法持续的，在国际竞争中是自损国力的短视国策。”三是认为中国农业对国家财政的贡献小，根据效率原则中国农村不应该像城市人口那样得到国家的社会保障补贴。
首先，对于“承诺论”而言，其错误之处在于对“社会保障”实质的误解，正如郑功成教授所言“社会保障不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活追求和保障全体国民共享经济发展成果的正义举措。”否则，根据米尔达尔“穷将是穷的原因，而富则是富的原因”的因果循环累积原理，将不是消灭了城乡差别，而是使城乡差别成为未来更大的城乡差别的原因。
其次，就“土地保障论”而言，忽略了中国农村这样几个现实：第一，就中国目前的土地政策而言，农民对于土地的占有是一种不完全的占有，农民只有土地的承包经营权而没有所有权，农民对于所承包经营的土地并不能像出售自己的私人财产那样出售并以所获收益为自己在年老时提供保障，而只是使自己的劳动力与土地相结合，因此，土地提供的仅仅是就业保障，一旦当农民遭遇年老、疾病、工伤、生育等风险，或者遭遇风险或市场风险时，这种保障功能就会弱化乃至消失。第二，由于国家的计划生育政策使家庭结构逐渐小型化，传统的家庭养老模式正在经受着巨大的挑战：与传统的多子女家庭结构赡养关系不同，未来将面临一对夫妇赡养四个或更多老人的繁重任务；随着农村青壮年劳动力的外出和迁移，其传统观念正受着市场经济的冲击，因此，赡养老人面临着道德风险的制约。第三，农产品要承受市场风险竞争。我国加入WTO后关税降低，农产品要经受国外农产品市场的巨大冲击；另外，农业产业还要经受自然风险的约束，所以，农村产业是市场风险和自然风险双重约束下的弱势产业，因此，土地保障的功能就更进一步被弱化了。
最后，从农业对国家的贡献以及国家财政对社会保障的支出比重来看，长期以来在重优先的赶超型工业化战略下，国家通过挖农补工以及工农业产值“剪刀差”的产业政策，对农业和农村进行了长期的“剥夺”，使农产品剩余转移给了工业，支持了工业的较高速发展，据统计，1952-1990年，我国农业部门提供的剩余积累额总计11594.14亿元，平均每年300亿元，其中13.2%来自农业税，75.1%来自工农业产值“剪刀差”。直到20世纪90年代初，即使扣除国家财政对农业的补贴支出，农业对国家的贡献也仍然占到国民收入的20%以上。可见，在长期不合理的二元结构中，广大中国农民是以牺牲自己的利益为代价支持了中国工业经济的较快发展。那么，在许多学者提出应该由国家负责支付城镇中老年职工的隐性债务和“旧制”向“新制”的“转轨成本”的时候，是否也应该对广大农民作出相应的补偿将其纳入社会保障体系？答案应该是肯定的。
问题三：在社会保障发展的现阶段，政府应该加强还是减轻自身责任？
根据郑功成教授的划分，从政府是否主动参与，是否承担直接的管理责任以及政府参与的程度高低，将政府介入社会保障的类型分为三种：一是政府主导型；二是政府包办型；三是政府不干预型。
近年有一些学者援引西方社会保障制度出现的弊病，认为国家的过度干预会导致低效率，因此一些学者从减轻政府财政负担的角度提出应该弱化政府责任，强化个体责任。笔者认为，就我国社会保障而言，应该是加强政府责任还是减轻政府责任，究竟是提倡强干预还是弱化政府干预，应该在不同的时期，针对不同阶层的社会保障制度加以区别对待。
目前，我国的社会保障制度既不是政府主导型模式，也不是完全的不干预模式或政府包办型，而是对与不同的社会阶层而言的三种模式。
首先，对于国家机关、事业单位从业人员，国家事实上依然沿用了上世纪50年代的完全包办的政策。因此，对这一类人的社会保障，以基本养老保险制度为例，至目前为止依然沿用的是计划经济时代的“国家包办”政策，个人对自己的养老问题依然吃的是“免费午餐”，以上人员的退休养老完全是由国家负责出资的。这种模式中的个人责任几乎是完全缺失的，而国家责任则是一种近乎“越位”的完全包办。
其次，对于城镇职工来说，近年来，城镇职工基本养老保险改革、失业保险改革的从无到有以及医疗保险改革的进程的推进，使我国城镇职工的社会保障制度获得了长足发展。就国家责任而言，仍然存在一些不到位的地方，例如社会保险的历史责任与现实责任界定不清，社会保障立法滞后，社会保障制度不健全以及管理的低效率等等。
最后，广大农村及农民的社会保障问题的缺失，很大程度上是由于国家责任的缺失所致。由于城乡二元社会的结构模式在社会保障制度设计方面，一以贯之地表现出了对城镇居民的倾斜：城镇居民以就业的单位做保障，事实上国家是单位保障的坚强后盾，城镇职工养老退休后可以享受社会养老金，而农民以土地为保障，广大农民年老或伤病以后，只能以传统的家庭保障和亲戚互助为生存保障模式，在这种既定制度背景和制度环境下，农民远离国家的社会保障庇护，国家对于农村的社会保障则应该是弥补责任“缺位”。
问题四：社会保障应该服从和服务于经济建设中的效率原则，还是应该有相对独立的价值理念？
勿庸置疑，社会保障与经济的发展向来是息息相关、密不可分的，因此，有人认为我国的社会保障制度建设应该服从于经济建设的原则，强调效率优先，兼顾公平。对于经济相对落后的我国来讲，在经济建设领域坚持效率优先兼顾公平无疑是正确的，但是，当经济发展到一定阶段并随着经济发展出现严重的贫富分化时，公平问题必然要提上议事日程。事实上，我国目前社会主义市场经济条件下，收入差距拉大问题已成为全社会高度关注的热点问题之一。用目前国际上通用的基尼系数来衡量，据测算，2002年我国的基尼系数已达到0.38。就是说，改革开放二十多年强化效率而忽视公平的过程，已经使我国的收入差距大到了影响社会和谐发展和可持续发展的地步。因此，社会保障首先应该坚持社会公平的价值理念。社会保障还应该坚持以人为本的价值理念。今天的中国社会结构，被一些学者称之为转型时期、断裂社会，人们的旧的价值体系被摧毁而新的价值体系尚未形成，在这个新旧交替、“扬弃”与“重构”的过程中，以人为本越来越成为人们普遍认同的本位价值观之一。以人为本的最低要求就是实现对人的重视、善待、尊重与关爱，在这种前提和背景下，社会保障制度作为社会文明的标志之一，成为人们关注的焦点领域之一。因为以人为本最终要体现在人们社会保障水平的提高上，体现在人们生活质量的提高上，它作为现代国家的一种制度安排，也是一种资源配置手段，是对市场配置资源中市场失灵的纠正和弥补，是为了纠正市场经济的形式平等而事实上不平等或者说实质上的不平等而作的制度安排，其目的是通过社会资源的调节和再分配保障公民的基本生活，进而保障社会成员共享人类文明。
