节能激励机制的国际比较及借鉴
关键词：节能，激励机制，刺激的协调性
随着我国的持续高速增长，节能降耗工作的重要性日益凸现。《十一五规划》明确规定，到2010年我国万元GDP能耗水平要比2005年下降20%。然而，节能工作涉及经济生活的方方面面，究竟哪方面才是重点、如何把握节能的关键环节，这是我们应亟待解决的问题。
节能的关键在于激励机制的有效性。以节能激励机制为切入点，对当今节能成效显著的各国进行比较，可得到许多启示。
一、节能的关键在于激励机制的有效性
经济体系运行的绩效在相当程度上取决于激励机制的有效性。作为经济体系的一个环节，节能工作能否取得较好成效，同样要视其激励机制是否合理而定。
节约能源耗费、提高能源利用效率是节能的既定目标，而实现这一目标必须满足如下条件：经济活动中各行为主体在面临相关选择时，有充分的动机(或激励)采取降低能耗、提高能效的做法。这里，各行为主体一般包括政府、、个人等，而决定其决策动机强弱的则是具体的激励规则。显而易见，对节能最终的成效而言，能否较好地解决激励问题正是节能的关键所在。因此，节能的激励问题可分解为三个彼此相关的方面，即激励规则的制定、激励规则的合理性、激励规则的运行。
节能激励机制的有效性主要取决于三个因素：政府必须在激励规则的制定过程中发挥主导作用；激励规则必须具有性、合理性及较好的完备性；激励规则必须是可行和可操作的。
关于激励规则的制定，应明确两点：节能激励规则具有公共产品的性质；由于其公共产品的性质，政府制定规则、提供该产品就具备了合理性。激励规则一旦被制定出来，使用它的边际成本几乎可忽略不计，也就是说它具备了“非竞争性”这一公共产品的基本特征；而节能激励规则的性质决定“排他”既不可行亦无意义，这就使其具备公共产品的另一个基本特征“非排他性”。作为公共产品，节能激励规则如果由政府之外的任何行为主体来提供，都会产生低效率或供给不足的情况。因此，政府必须在规则制定过程中发挥主导作用。
仅仅具备激励规则，只是促成节能目标实现的第一步。接下来还应注意，激励规则本身必须具有科学性和较好的完备性。科学性是指激励规则的制定必须基于缜密、广泛的调查研究，必须经过系统、科学的论证。完备性是指激励规则必须有一定的具体性，能对现实经济活动形成指导。当然，激励规则的科学性与完备性可能难以一蹴而就，这就需要随着经济和形势的变化，不断完善规则，更好地促进节能工作的展开。
在确保规则的科学性与完备性后，还有一个主要问题就是激励规则的运行。应重视的是，虽然在规则的制定与提供方面，政府必须发挥主导作用，但这决不意味着整个规则体系的正常运行可单凭政府的规制和干预来完成。政府是节能激励机制的第一推动力，但节能机制的运作必须建立在政府调控与市场相结合的基础上。其中，政府有必要提供相应的资金、经费，但其投入的目的和定位是弥补市场机制所不及之处，而不是取代市场机制本身。
二、节能激励机制的国际比较
就世界范围内节能降耗的情况看，一些发达国家已取得较好成效，其节约能源、提高能效的许多做法及相关政策，为我们提供了很好的借鉴。通过比较可发现，凡是节能绩效较好的国家，至少在以下几方面有共同特征。
(一)政府主导、多方参与的激励机制。从节能管理机构的设置看，节能绩效较为出色的各国均在这方面发挥无可争议的主导作用。以举世公认的节能“模范国家”日本为例：2001年之前，日本的节能事务主要由资源能源厅能源部的节能课管理；2001年政府机构改革后，节能课升格为“节能与新能源部”，其编制和预算额度均有相应提升，反映出政府对节能事务的高度重视。此外，日本的环境省、国土省、节能中心等国家机构也从不同角度对节能事务进行管理。现在，日本已形成全国范围内金字塔式的四级节能管理体系。美国的节能管理机构同样是由政府主导，并形成联邦政府、地方政府分层式的管理体系。其中，联邦政府一层的节能管理部门包括能源部、环保署、联邦政府能源管理机构；地方政府一层的管理部门则主要是各州政府所设立的能源委员会和公用事业委员会。这些机构各有分工，各司其职，相互协调配合，形成了完整的节能管理体系。欧洲各国政府也对节能管理机构给予高度重视。以法国为例，1992年就成立了跨部门且相对独立的环境与能源控制署，且在26个行政大区设立代表机构。到2000年，法国环境与能源控制署的编制已扩充至900余人，机构预算也得到进一步增加。在英国，负责节能的政府部门则是环境、食品和事务部。
多方参与尤其非政府部门的积极参与则是节能效果较为显著的各国所体现出的又一特征。以日本为例，其民间组织“节能中心”在全国范围内普遍设立，为推广应用节能技术、实施节能政策起到了重要作用。除此之外，日本的其他节能机构，如能源经济研究所、新能源和产业技术综合开发机构等，也是推进节能的重要力量。在美国，各种非政府部门同样积极参与节能工作。大量的行业协会、学会、科研机构、非政府组织，如全美节能联盟、全美可再生能源实验室、全美太阳能产业协会等，经常为各级政府出谋划策，对各州政府乃至联邦政府的节能战略及相关政策的制定发挥了重要作用。
(二)以法规为核心的激励规则。自20世纪70年代起，发达国家如日、美、德等国均陆续出台一系列与节能相关的法规。日本早在1979年就制定了《节约能源法》，对能源消耗标准做出严格规定，条文详细具体，有很强的可操作性。此后，自1991年起，日本又先后制定了《合理用能及再生资源利用法》、《建立循环社会基本法》等许多法案。2003年5月开始，实施《促进新能源特别措施法》。2004年，日本又颁布了《关于节能使用合理化的法律》。通过多年努力，日本已形成完善、健全的节能法规体系。美国的节能法规也比较完善。1975年，美国制定了《能源政策及节能法》，1978年制定《国家节能政策法规》，1988年出台《联邦能源管理促进法规》，1992年出台《能源政策法规》，2003年出台的《能源部能源战略计划》更是将“提高能源利用率”提升到“能源安全战略”的高度。2005年通过的能源政策法，则主要是以优惠政策来辅助科研活动，藉此达到节能降耗的目的。欧洲各国在节能法规的制定方面亦不逊色。1991年，意大利颁布了《关于合理用能、节能和开发可再生能源的国家能源计划执行法案》。该法案成为提高终端用户能效的一个导向性法律框架。1998年制定的“国家能源计划”则把节能和提高能效作为能源政策的核心目标。英国于1995年实施《家庭节能法》，要求各级政府采取切实措施，十年内将居民建筑能耗降低30%。2000年又公布了“气候变化计划”，制定一揽子政策和措施以提高能源效率。荷兰于 1995年颁布了能源政策白皮书，提出2020年能效水平比1990年提高三分之一的目标。法国则在1996年制定了《空气和能源合理利用法》。
仅有完备的法律法规尚不足以保证节能的成效。更重要的是，法规必须符合现实情况、与时俱进，否则就可能成为空文，失去对现实活动的指导意义。从发达国家的实践看，各国均重视对法规的修订与更新，使之能更好的适应不同时期的需要。日本的《节约能源法》自1979年实施以来，多年间几经修改，每次均根据形势变化适时完善有关条款，提高节能目标，从而强化节能措施。 2005年8月的修改更是扩大了节能监控的对象范围，加大了处罚力度。不独日本如此，许多发达国家都将能效标准和标识作为一种重要的节能法规形式，这些标准一般都随着节能技术的，每隔3年至5年就不断更新。以美国为例，自 1990年第一批强制性能效标准生效以来，每年都进行更新，标准也越来越严格。
(三)基于市场、辅以调控的激励措施。节能方面较有成效的国家，一般都能很好地利用市场机制，使之发挥基础性作用。这些国家的市场机制较为完善，价格体系较为灵活，相关经济行为主体主要在自身利益的驱动下，自觉节能，从而实现了良性循环。之所以如此，主要是因为无论政府、或个人，都能从节能中获得实实在在的利益。以日本为例，大量民间能源服务公司为企业提供有偿的节能咨询与建议，推动了节能市场的迅速发展。时至今日，日本的各行各业中都活跃着为数甚多的节能服务公司，服务提供者与购买者均有所获，整个经济体系的节能绩效也不断提升。再以美国为例，政府极少用调整能源价格这样直接干预的手段来降低对能源的需求。在住宅建筑节能方面，政府机构主要专注于服务管理工作，依靠市场作用，让公众感受到节能的利益，从而自己做出选择。
各发达国家还普遍采用多样化的财政激励手段如财政支出、税收减免、贷款优惠等政策，引导市场主体节约能源消费、加快节能技术升级，以达到节能降耗的目的。从实践看，这些激励手段大多取得显著效果。日本政府以财政、税收等多种手段促进节能和新能源开发，2001年，日本资源能源厅的年度财政预算为1300亿日元，其中用于节能和新能源的部分达520亿日元，占资源能源厅预算的40%。2005年至2006年度预算中，投入能源对策费4954亿日元。为了鼓励人们使用高效节能产品，政府对列入节能产品目录的节能设备实施税收减免优惠，降低该类设备的购置成本，激发经济主体的节能积极性。政府每年还投入大量资金，资助科研机构对节能技术进行开发、补贴国民对节能产品购买。再以美国为例，联邦政府、州政府都采取一系列财政激励措施来促进高效节能产品的推广普及工作。这些措施主要有节能产品现金补贴、减免税收、抵押贷款等形式。从现金补贴来看，2001年各州政府部门和公用事业单位提供了1.33亿美元，以鼓励用户购买“能源之星”认证的节能电器与照明产品。从财政预算来看，2001年联邦政府用于节能和新能源的投资预算为11.8亿美元，2003年更增至13.1亿美元。从税收减免来看，自2003年开始，政府对能源效率、替代燃料和可再生燃料等领域实施减免能源税的政策；根据能效指标的不同，对新建建筑和各种节能型设备的减税额度分别为10%或20%。这里有必要强调的是，财政激励手段的多样化必须以协调性为前提，即它们必须满足“刺激的协调性”。
三、对我国的启示
(一)强化由政府主导的激励机制。目前，我国各级政府在节能激励机制中的主导作用还有待加强。从国际比较的经验看，节能方面取得明显成效的国家都专门设有节能管理机构，政府在节能领域的职能也不断得到强化。因此，我国有必要考虑设立专门的节能管理部门，并在省、市一级设立相应的管理机构以负责地方节能事务。政府在节能激励机制中的主导作用应体现在两方面：制定激励规则、监督和协调规则的实施。另外，政府必须以身作则，在节能工作中发挥表率作用，同时积极鼓励非政府机构的参与，形成群策群力的局面。
(二)完善以法规为核心的激励规则。依照法规进行节能管理、按照实际情况不断修订、更新节能标准，是发达国家在节能工作中体现出来的显著特征之一。返观我国的情况，可清楚地看到这方面的差距。首先，自1989年发布第一批能效标准以来，许多标准沿用至今，其限定值已低于现在市场产品的平均能效水平。其次，我国自1998年颁布《节能法》以来，虽有法规，但缺乏相应的配套法规与细则，缺乏有效的执法体系，也缺乏准确反映各行业能效水平的指标体系，这就使《节能法》在实践中缺乏可操作性，难以起到应有的作用。因此，我国亟待对《节能法》进行修订和完善，建立以此为核心、配套法规与标准较为完备的节能法律法规体系，切实做到有法可依。
(三)推行基于市场的多样化激励措施。我国在节能激励措施方面还有许多亟待改进、完善之处。这些不足主要反映在两方面：一是我国的能源价格形成机制至今尚未完成市场化改革；能源价格不能理顺，企业在低能源价格的环境下缺乏动力去节能降耗，也缺乏动力去改进和应用节能技术。二是我国目前在节能方面的激励力度较弱，用于节能的资金投入尤其是财政投入不足，激励手段有限。这些显然不利于节能工作的推进。因此，我国应尽快采取有针对性的措施。首先应深化能源市场改革，完善能源产品价格的市场形成机制。其次是增强对节能的财政激励，加大资金投入，采用财政、税收、信贷等多种形式，引导企业节能的积极性，推行基于市场的多样化激励措施。
