完善我国非营利组织法人制度的政策建议

内容摘要：完善非营利组织法人制度是一项比较艰巨的任务。在立法原则方面，宜逐步以代替法规和规章，重视行业立法。在基本法律制度的层面，宜明确公、私法人的概念，确立非营利法人的私法人属性；明确设立财团法人。针对非营利组织的法人制度调整，应为重要行业填补立法空白；降低非营利组织的准入门槛；允许非法人社团存在并发挥作用。政策建议的具体实施还需要进一步研究，提出操作性更强的措施。

关键词：非营利组织，法人制度，政策建议

非营利组织法人制度上存在的问题，在一定程度上代表着法人制度整体存在的缺憾。完善非营利组织法人制度，也就意味着对现存法人制度的修改，意味着对现存民法的修改，这无疑是一项比较艰巨的任务。自20世纪90年代以来，社会各界对修改民法的呼声一直很高，但是至今未果，2002年的国家立法机关起草的《民法（草案）》也与学术界提出的立法建议分歧颇大。当然，在根本大法修改之前，以行政法规的方式对现行非营利法人制度加以规范和完善，也是一种可以采纳的方式。

为了给民间组织健康和事业单位改革构建法人制度基础，应对现行非营利组织法人制度进行调整。本文提出的建议主要是原则性、方向性的，具体实施还需要进一步研究，提出操作性更强的措施。政策建议也不一定一次到位，应该按照具体情况分步骤实施，但是要坚定不移，保证制度建设的连续性和一贯性。?

一、立法方面的基本原则

完善非营利组织法人制度，必然涉及到立法调整，笔者认为应遵循两个原则。?

（一）逐步以法律代替法规和规章

从国外情况来看，非营利部门的出现、发展是市场国家社会变革中的一种趋势，非营利组织在某些政府和市场难以发挥作用或者执行成本太高的领域起着重要的补充功能。政府部门如果能给予正确引导和扶持，非营利组织将成为政府的重要帮手。以封堵的方式对待非营利部门的萌芽和崛起，显然不是一种可取的选择。?

我国关于非营利组织的条例制定已经有十几年的。在没有相关法律的前提下，按照《立法法》的有关规定，国务院有权在最高立法机关授权的情况下对尚未制定法律的部分事项制定行政法规。但是，面对非营利组织的迅速发展，仍以条例方式加以简单规范，则已不能适应需要了。政府规章的好处在于能在立法空白的情况下发挥作用，其制定、出台时间短、效率高。但是缺点也很明显，一则政府规章毕竟属于政策层面，稳定性低，容易出现“朝令夕改”的情况，难免令非营利组织担心其长远发展前景；再则规章一般不如法律严谨、完备，在实践中政府部门拥有很大的解释空间，容易造成执法随意性过强，使非营利组织无所适从。?

不可否认的是，对《民法通则》的修改一直没有完成，客观上造成了非营利组织相关法律颁布的困难。民法属于大法，其效力高于一般法律，民法中关于法人制度的规定不修改，妨碍了相关法律对非营利组织法人制度作出具体规范。?

应该以法律逐渐替代政府法规、规章，以法律形式完成非营利组织法人制度建设。首先应该尽快修改民法，在此前提下逐步研究制定非营利组织的相关法律，为非营利部门的发展提供稳定的外部制度环境。?

（二）不宜以一部综合性非营利组织法涵盖全部，应重视行业立法

曾有建议认为，应制定一部《非营利组织法》，全面解决相关法律空白的问题。美国采取的是这种立法方式，比较典型的是《非营利法人示范法》、《美国统一非法人非营利社团法》，目前大部分州都予以采纳、颁布。但是需要注意的是，美国作为传统的普通法系国家，公民拥有天然的结社权，其理念是只要不违法就算合法，很多时候法律只要规定“不能做什么”，而不用规定“应该做什么”。相反大陆法系国家以成文法为主，只要不是依法成立的组织都可以视为非法组织，法律条文要尽可能详尽、完备。我国的法律体系更类似于大陆法系，面对形形色色的有着“蚂蚁与大象般差别”的非营利组织，一部《非营利组织法》很难涵盖全部。?

我国现行的条例已将非营利组织分为了基金会、社会团体、民办非单位三类。但是，考虑到我国的法律特点，应该对不同类别的非营利组织分别立法予以规范。对某些重要行业，宜单独立法。?

二、法人制度调整的政策建议

基于对现行非营利法人制度的分析，本报告认为，出于长远考虑，应该对法人制度进行比较全面的修改。?

（一）基本法律制度层面的调整

1.明确公、私法人的概念，确立非营利法人的私法人属性?

国外的法律体系主要是英美法系和大陆法系两类，我国的法律体系更类似于大陆法系。全国人大常委会组织的专题研究认为，将我国的有特色的社会主义法律体系划分为以下七个门类比较合适：一是宪法及宪法相关法；二是民法商法；三是行政法；四是经济法；五是社会法；六是刑法；七是诉讼与非诉讼程序法。对比一下大陆法系的成文法体系：宪法、行政法、民法、商法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法，可以看出，我国现行法律体系与大陆法系高度近似，与没有《民法典》的英美法系则相去甚远。因此，建议明确“有中国特色的社会主义法律体系”的内涵，即以成文法为基础，区分公法、私法，立法理念类似于大陆法系。?

非营利组织的特征决定了它没有“产权”和“剩余索取权”的概念，以“公有”和“私有”的逻辑来区分政府所属事业单位和“民办”各类组织是不的。与法人分类相对应的概念应该是“公立”和“私立”，即依公法建立和依私法建立。明确了公、私法人的概念，才能澄清认识上的诸多误区，这也是大陆法系的重要特点。

非营利法人属于私法人，这也是非营利组织的重要特征。以法律形式明确这一点，才能保证非营利组织独立的法律地位。不受政府直接控制并不意味着不守法，它们和政府、企业一样，都要严格遵守相关法律。承认非营利法人的私法人属性，也并非排除政府资助非营利组织的可能性，相反地，政府有责任有选择地对非营利组织提供一定的资助。?

2.明确财团法人概念，将基金会、民办非企业单位纳入其中?

这个观点已经是社会各界的共识。几乎没有哪个承认社团法人的国家没有财团法人的概念。况且不明确也不等于不存在，正如前面所分析的，基金会、法人型民办非企业单位都属于财团法人范畴。与其回避，不如在民法中明确财团法人的地位，也为事实上存在的各类以财产为基础成立的非营利组织找到归宿。?

（二）针对非营利组织的法人制度调整

1.为重要行业填补立法空白?

这里所讲的重要行业，至少应该包括、医疗和科研。现有的行业，如《医疗法》和《民办教育促进法》力图涵盖营利和非营利的机构，为两者都找到出路，结果总是事与愿违，反而造成一定混乱。?

本报告认为，对于试图营利的机构，正确道路是允许其按照法人注册，纳入公司法范畴，同时按照行业特点制定相应的行业监管规范。修改《医疗法》，制定《私立学校法》和《私立科研机构法》，使这些法律只针对非营利组织设立，明确非营利医疗法人、非营利学校法人和非营利科研法人的法律地位，并根据各自行业特点制定具体的条款，为各领域的进一步改革提供制度上的外部保障。

2.降低非营利组织的准入门槛?

在当前制度下成立非营利法人组织，恐怕最难的就是找业务主管单位。纵观世界各国，还找不到这种类似的管理办法。这种规定已经为众多研究者诟病，显然是不合理的，也是对政府部门依法管理能力的不信任。宜取消类似规定，同时建立相应的监督机制，包括司法监督、评估制度、鼓励行业自律等。?

不允许同一区域内设立两个以上的非营利组织则更不合理，非营利组织也要鼓励竞争，只有鼓励竞争才能保证有信誉、有效率的组织脱颖而出，也才能解决公众将善款“捐给谁”的问题。应该取消现行条例中的相关规定，并应允许非营利组织设立区域性分支机构。?

3.允许非法人社团存在并发挥作用?

在众多国家，非法人的社团组织都发挥着不可忽视的作用。日本神户地震期间，反应最快的就是一些无法人资格的非营利团体，为此事后日本还专门颁布了《特别非营利活动促进法》，降低非营利法人成立的门槛。我国现行条例规定除少数单位内部社团外，成立社团必须取得法人资格，这使得诸多非法人社团成了“非法”社团。?

非法人社团有从事非营利事业的意愿，其举办者又承担无限责任。对于这种“活雷锋”的作法，没有理由予以禁止。可能唯一的理由就是不好管理，那么就应该在管理上做文章，而不是不允许非法人社团取得合法地位。应该允许非法人社团注册成为合法组织，发挥它们灵活、高效的特点。

三、需要注意的问题　

（一）调整法人制度的同时需完善监管制度

完善非营利组织法人制度的目的是为了使社会力量在公益事业方面有机会发挥更大的作用。但是，必须看到一旦放松了准入门槛，可能会有各种形形色色的非营利组织产生，一旦管理松懈，就可能会有滥竽充数者混迹其中，甚至造成一定的社会危害。因此，一定要建立比较完善的监管制度，加强政府的管理能力。?

民政部门与业务主管部门的“双重管理模式”在一定时期内对稳定社会起到了积极作用，但是却不利于非营利机构发挥应有作用。为了促进包括科研机构在内的非营利机构，应该在健全法律法规体系的基础上，从根本上转变监管模式，构建政府监督、司法监督、社会监督和行业自律为一体的监管体系。从目前国内现状来看，行业自律发挥作用的空间还很小，依靠一家有信誉的非营利机构对业内非营利机构进行评估还不现实，重点应加强政府、司法部门和社会力量的监督。?

（二）不宜对非营利组织的作用期望过高

考察非营利组织较多的国家，发达的和深厚的宗教传统对增强国民的公益心有很强的促进作用，进而对非营利组织的发展提供了较好的外部环境。就我国现阶段而言，非营利组织很难在短期内发展成像西方那样强大的“第三部门”。即使制度环境可以尽快建设，而经济和文化宗教基础则是长期积累过程，无法一蹴而就。其次，即使在非营利组织十分发达的美国，社会公益事业也主要依靠政府。美国联邦实验室承担的科研经费约占全国总量的10.7%，非营利组织仅占2.6%。?

四、未来的非营利法人制度构架

按照上述思路，调整后的非营利组织法人制度框架大体如下图，其中斜体字代表非营利组织可以采取的组织类型。其中非营利医疗法人和学校法人可以是财团法人，也可以是社团法人，视具体情况而定。从国外经验看，大陆法系国家的非营利和学校以财团法人形式居多。

我国未来非营利组织法人制度框架

随着民间组织的不断发展和事业单位改革进程的持续推进，调整非营利组织法人制度成为了一项紧迫而重要的任务。要尽快确立正确思路，进而在大量调查研究的基础上制定具体的实施步骤，确立完善的法人制度。