城乡结合部流动人口子女属地化教育问题的思考

　　[摘要]近年来，我国城乡结合部流动人口子女属地化问题日趋严峻，不利于我国义务教育均衡。做好城乡结合部流动人口属地化义务教育工作是流入地政府义不容辞的职责。以北京市为例，要解决好这一问题，市政府和学校可以关注以下几个方面：在流动人口聚居区周边建立流动性流动人口子女学校；建立梯级入学制度；不在混合编班或专门编班上过于“认真”，正视现实，既不漠视也不抱过于理想主义的态度致力于流动人口子女属地化教育问题的解决；对中等职业教育实行准义务教育政策。
　　[关键词]教育均衡；流动人口子女教育；城乡结合部

　　 　近年来，我国城乡结合部流动人口子女属地化义务教育问题日趋严峻。为何解决、如何解决该问题，理论及实践界虽有较多讨论与尝试，但仍未达成一致意见，未能找到切实可行的解决办法。鉴于此，本文拟对该问题略述一二。
　　
　　一、属地化教育的合理性与必要性
　　
　　我国《义务教育法》指出国家实行九年制义务教育(包括小学阶段教育和初中阶段教育)，并明确规定：凡是具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。也就是说，国家在有义务为公民提供九年制义务教育的机会和条件的同时，也有权利要求公民接受九年制义务教育。可见，九年制义务教育对国家和公民个体都有高度的约束性，政府应成为九年制义务教育的基本提供者。
　　政府是九年制义务教育的基本提供者，我国现行九年制义务教育实行的是户籍管学籍政策，即九年制义务教育的费用主要由户籍地政府筹集，中央政府根据地方财政情况予以不同程度的补贴，但对大多数地方而言，其补贴均不占多数。之所以采用户籍地政府筹集的政策，基本上是由于延续计划时代做法的结果。其理由是，父母在户籍地生产、生活，为户籍地做贡献，本人又出生且生活在户籍地，无论从道理还是从现实方便的角度，在中央财政不统筹全国义务教育经费的情况下，户籍地政府都应为其筹集义务教育经费，这既是对父母为户籍地做贡献的一种回馈，也是现实方便的需要。以此类推，如果父母不在户籍地生产、生活，不为户籍地做贡献，那么户籍地政府则不应有筹集其子女义务教育经费的义务；如果本人既不是出生又不是生活在户籍地，或者虽出生但并不生活在户籍地，那么从现实方便的角度来说也不应该由户籍地来解决其义务教育经费问题。不过，现实并非如此，总有各种特殊情况。例如，一些流动人口今年在户籍地生产、生活，来年又到外地生产、生活，或者今年在外地生产、生活，他年又重归故里，所以在中央财政不统筹全国义务教育经费的情况下，以父母在哪里生产、生活、做贡献，哪里的政府就有义务为其子女筹集义务教育经费的做法会带来很大麻烦。因此，不妨让彼此相抵，将特殊情况忽略，规定父母在非户籍所在地生产、生活，愿意子女在户籍地接受义务教育的，户籍地政府则有义务为其子女提供义务教育；愿意子女在流人地接受义务教育的，流入地政府则有义务为其子女提供义务教育。鉴于亲情及家庭教育之需，流人地政府在情理上当更有为流动人口子女提供属地化义务教育的义务。这也是教育部提倡流动人口子女义务教育“两为主” (流人地解决为主，公办学校解决为主)政策之一——流^地解决为主的合理性之所在。
　　同时，现实生活中也确实存在着流动人口子女属地化义务教育的巨大需求。在市场经济日趋成熟的今天，随着资本、技术“飓风”般地流动，人才、劳动力“飓风”般地流动同样难免。一批又一批的农民工进城后，首选的栖息地便是城乡结合部。在流入地，他们中的很多人常年务工经商，有着一份收入不高却能大体维持生计的相对稳定的工作，不再如候鸟一样纷飞于城乡之间——“农闲时外出务工，农忙时回家务农”，出现了所谓流动人口“不流动”的特点。一些杰出者甚至已在北京购房置业，长期生活在北京，成为事实上的“北京人”。如果能让孩子在流人地接受稍微像样一点的义务教育并且经济条件允许的话，那么无论是勉强维持生计类的流动人口，还是已购房置业、成为事实上的“北京人”类的流动人口，恐怕都会希望孩子能在自己的身边上学，这既是难以割舍的亲情之需，也是家庭教育的需要。而一些在户籍地不具备监护条件的流动人口子女更是必须在流入地接受义务教育。对于该需求，流入地政府应给予重视。
　　但是，倘若让非法民工子弟学校来解决城乡结合部流动人口子女的义务教育问题，则是对流动人口子女受教育权利与义务的极大漠视，也是政府的渎职行为之一。目前北京市朝阳、海淀、石景山、昌平、通州等区县城乡结合部都有为数不少的非法民工子弟学校，这些学校基本上都是无照办学，主办者素质较低，以营利为基本追求，其教学收费相当低廉却仍能普遍赢利，其办学条件之简陋、师资力量之薄弱、教学秩序之混乱、教学水平之低劣，可想而知。更为严重的是，由于北京房租很贵。这些学校大多租危旧的厂房、仓库、办公室等办学，一些学校还用报废的旧车接送学生，存在严重安全隐患。如果让这些学校继续存在，则不仅是对流动人口子女受教育权利的极度漠视，更是对其生命权的高度轻忽。而政府默许这些非法学校存在、媒体大多反对拆除该类学校的主要理由，无非是社会上有这类学校存在的需要。之所以存在这种需要，是由于目前政府尚无力彻底解决流动人口子女的义务教育问题。
　　事实上，流动人口子女的九年制义务教育是政府的义务，而非市场的义务，无论流出地还是流人地政府，若不着力解决该问题，本身即是渎职行为。而就北京市财力而言，能否建设具备基本质量的流动人口子弟学校，恐怕主要还是主观愿意的问题，而非客观实力的问题。说到底，我们还是没有把流动人口尤其是城乡结合部中低端流动人口当成自己的“新居民”，没有真正把这些“新居民”子女的九年制义务教育当作自己的义务。　　二、属地化的实施策略与办法
　　
　　以上我们简要分析了城乡结合部流动人口子女属地化教育政策的合理性与必要性，那么应如何做好流动人口属地化教育工作呢?笔者认为，我们可以关注以下几个方面。 　第一，目前城乡结合部流动人口基本上是中低端流动人口，其收入微薄，人居环境恶劣，安全形势严峻，加上父母一般整日忙于生计、文化程度较低且多不太重视子女教育。可以说，就现实情况而言，流动儿童、少年在城乡结合部务工经商的父母身边接受义务教育未必就比在其户籍地的爷爷、奶奶或姥姥、姥爷身边接受义务教育好。因此，建议政府不漠视但也不提倡流动人口在城乡结合部接受属地化义务教育。当然，这绝不意味着流入地政府因此而无逐步加大对流动人口义务教育投入的必要。
　　第二，应在城乡结合部流动人口聚居区周边建立新式流动人口子弟学校。城乡结合部流动人口的最大特点是，随着城市化进程向城市周边推进，而每隔一段时间向四周外移一步。现在流动人口聚居区基本上都是临时性质的，这就要求我们建设的流动人口子弟学校也应是临时性质的，并且校舍是可以移动的——每隔一段时间能随着城乡结合部区域的外移而外移，以便能及时地方便流动人口子女就近入学。近些年来，无照流动人口子弟学校之所以能够不断吸引流动儿童、少年及其家长，一个常被人忽视的原因即是其办学地点的相对灵活，入学近便。因此，笔者建议由市、区、乡三级政府及村集体经济组织合作出钱在流动人口聚居区的周边(就北京市而言，应主要是绿化隔离带周边)，无偿划出临时用地(这需要突破现行相关政策)，根据本地流动人口子女的义务教育需要，建设以活动板房为主，基本具备教学、运动及其他相关生活设施的校舍，而后广募精通又热衷于教育的各界贤达组成学校理事会，由理事会聘任校长，校长是半公益岗位，原则上从有爱心且身体健康的老教育工作者中聘任，当然也有一定的报酬。教师分专职岗位、半公益岗位和志愿者岗位：专职岗位通过市场机制聘用；半公益岗位从有爱心且身体健康的退居二线的老教育工作者中聘任；志愿者岗位由学校与首都各大专院校的学生工作处、团委、学生会、研究生会签订合同，原则上在同一个班选拔几位语言表达能力较好的同学负责同一门课程，给予其一定的报酬，并将“支教”经历记人个人档案。三类教师的比例可根据政府投入、社会捐助的情况来确定。学校日常运行经费基本由本市财政经费解决，但如果经费紧张，也可参照现行无照民工子弟学校的标准适当对学生收取少量的借读费，同时积极提倡、吸引社会各界人士对该类学校捐资助学。每年对学校经费运行情况进行严格审计，严禁将办学盈余直接或变相地中饱私囊。
　　第三，建立梯级入学制度。随着北京市户籍人口出生率的下降，城区或城乡结合部的公立学校出现了一定的学额盈余，一些公立学校还可通过挖掘潜力的方式扩大招生规模，以招收流动人口子女。安排流动人口子女在公立学校还是在上述专门流动人口子弟学校就读，笔者认为，应据流动人口在北京居住时间的长短(指流动人口办理暂住证时间的长短)、置业及纳税情况、学历及专业技术职称等标准来建立梯级入学制度，对时间越长、学历及专业技术职称越高、置业及纳税情况越好的流动人口子女优先安排城区公立学校就读。这不是对其他流动人口的歧视，而是对现实的尊重。如果将家庭经济条件很差的流动人口子女安排在城区公立学校就读，他连在城区学校周边租房子的钱都可能负担不起，又怎么去就读呢?同时，根据这些标准设置梯级入学制度还有利于吸引流动人口主动登记，调节北京市流动人口的数量与质量。
　　第四，不在混合编班或专门编班上过于“认真”。长期以来，理论及实践界不少同志都在是否将流动人口子女专门编班问题上纠缠不休。有的认为，搞流动人口子女专门编班近于“种族”歧视，不利于流动人口子女融入城市生活，应将流动人口与户籍人口子女混合编班。有的说，如果将流动人口子女与户籍人口子女混合编班，那么一些流动人口子女会跟不上班、遭受歧视，班级集体活动难以开展，影响教育质量。笔者认为，对于流动人口子女教育问题，应秉持现实主义态度。流动人口子女专门编班虽有其弊，但问题也不会太严重。那么多从中学里走出的农家子弟进入大学后，不照样在短时间内就能与城里来的大学生较好地融合在一起吗?既然如此，又何必对流动人口子女专门编班过于担心，其实它们就如同坐落于城市边缘的“农村”中小学或“农村”中小学的一个班级。既然从坐落于农村的中小学走出的大学生能与来自城市的大学生和谐相处，为什么从坐落于城市边缘的“农村”中小学或“农村”中小学的某个班级走出的人就不能与城市中小学走出的人和谐相处呢?何况即使对流动人口子女专门编班，他们也生活在城市周边，甚至是城市中心，肯定会耳濡目染城市的文化。此外，不少流动人口子女与北京市户籍人口子女在小学阶段成绩差异过大，若同编于一班，学习确实不易跟上。因此，笔者建议，若流动人口子女与本市户籍人口子女实在必须同编于一班，那么在编班前不妨进行一下成绩摸底，将成绩相对较好、大体能够跟得上学习进度的流动人口子女与本市户籍人口子女混合编班。这种现实的做法对双方都有利，比无视现实、空谈人权平等、反对隔离要好得多。
　　第五，应对中等职业教育实行准义务教育政策。我国现行义务教育为九年制义务教育，不准备上大学或无力上大学的学生，初中以后即走向社会，城乡结合部中低端流动人口子女尤其如此。由于一些流动人员子女只受完义务教育，在文化素质、劳动技能等方面尚不能适应现代制造业的需要，一方面他们往往难觅如意工作，或子承父业，干起无照经营的小地摊、小饭馆，或无所事事，成为社会闲杂人员；而另一方面现代制造又苦于找不到较高素质的技术工人。因此，国家在普通高中继续实行非义务教育的同时，应对中等职业教育率先实行准义务教育，对初中毕业后选择上中等职业学校者免除或较大幅度地减少其学费。如此，我们既可避免众多少年在初中毕业后过早地流入社会，给社会增加不稳定因素，又可满足现代制造业对技术人才的需求。就目前情况而言，北京市应向上海市学习，开放中等职业学校，适当扩大招收城乡结合部流动人口子女，提高其素质与谋生技能。