后农税时代的新农村建设与教育
来源：岁月联盟
时间：2010-08-14
[关键词] 后农税时代；新农村建设；教育政策
后农税时代，即农业税取消以后的时代。经历了将近一个世纪的工业化建设进程，提出了发展观和建设和谐社会的战略。2006年在全国范围取消延续了2600年之久的农业税。与农税时代相比，后农税时代实行以工、以商养政代替以农养政政策；由夺民（指农民）弱民走向养民、强民政策；以工业反哺农业、城市反哺农村代替以农支工、以乡支城的政策。这也正是今天“新农村建设”所体现的宗旨和精神。
“后农税时代”表达了国家建设和发展的价值追求，这种追求最终落实为政策和制度。“新农村建设”及其运动是承载这种价值取向的实体。新农村建设需要大量人、财、物的支持，其主要来源于政府的制度安排和政策保证。“教育”是实现新价值取向和建设新农村的有力工具之一，教育政策至关重要。
一、背景与问题
（一）“新农村建设”的重申
新中国成立至今的半个多世纪里，我国曾几度重申“新农村建设”概念，并展开了相应的实践。20世纪50年代，在提出建设社会主义化工业、农业、国防和科学技术目标的同时，提出了建设新农村的任务——通过生产资料所有制变革推动生产关系变革和整个生产的发展，进而改变农民生活。20世纪80年代，为了稳定家庭承包经营基础，重申建设社会主义新农村。2006年，党和政府再度提出“新农村建设”，这是中国政府对社会发展的一次战略调整。以往“新农村建设”在行政主导型城乡二元体制格局下进行，农业为工业化提供原始积累。而今的“新农村建设”是在我国开始实行城乡统筹战略，实行市场主导型城乡二元结构并逐步走向城乡一体化的背景下提出来的。[1] 体现了科学发展观和建设和谐社会的理念，标志着我国的工业化、城市化、现代化建设进入了一个新的发展阶段。
党的十六届五中全会全面阐述了社会主义新农村建设的丰富内涵，即“一个前提、二十字要求、三条原则、四大任务、五项建设”。“一个前提”即统筹城乡社会发展；“二十字要求”即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”；“三条原则”即从各地实际出发、因地宜的原则，尊重农民意愿、发挥农民主体作用的原则，依靠农民辛苦劳动和国家政策扶持相结合的原则；“四大任务”即推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入；“五项建设”即全面推进经济建设、建设、文化建设、社会建设、党的建设。新农村建设是一场综合治理运动，是一场意识形态革命——农村问题不仅仅是农村问题，而是中国社会的政治问题、经济问题和教育问题。新农村建设的本质是针对我国工业化过程、城市化过程中农村出现的问题，以国家投资主导，以国家财政用于公共设施投入增加为主要手段，带动农村的综合建设和治理，实行山水田林路的综合投入、综合整治，以改变农村的面貌，保持山川秀美的乡村特色。
（二）“取消农业税”举措的推行
本届政府的农村新政有两个着力点：[2] 一是给农村有力的经济支持，采取若干有力措施增加农民收入——取消农业税，直接补贴粮食生产，在农村教育、医疗卫生等方面增加投入。二是切实保护和张扬农民权利，废除“收容遣送条例”，取消农民流动就业的若干歧视性规定，采取严厉措施处理征地过程中对于农民的利益侵犯，高度重视解决农民工工资等。
取消农业税是从根本上解决“三农”问题的一项重大战略性举措。这项新政策的制定与实施，为消除我国行政主导型城乡二元结构、调整国民收入分配结构、转换基层政府和村民自治组织职能、进一步精简乡镇机构和减少财政供养人员创造了条件。[3] 税费改革的真正内涵不仅是减轻农民负担，而且更包括调整国民收入再分配格局。解决再分配的公平问题要以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。免税意味着国家对农村的扶持（主要是财政投入）义务和农民自组织共同维持治理的合法性。
取消农业税确实给农民带来了实惠。但乐观之余我们发现，在新政策实施过程中，旧问题依然存在，并又产生了新问题。对每个农民而言，农业税只是农民负担中的一小部分，更多的是基层政府以各种名目收取的其他费用，干群紧张关系依然会长期存在。对基层政府而言，税收再加上利用税收而“搭车”的收入是一笔可观的费用，取消农业税会导致乡镇政府的财政入不敷出，进而影响乡村公共事业的建设。后农业税时代给基层政府的定位是“服务型政府”，但拮据的财政状况使其没有实力为农民提供包括义务教育在内的各项公共服务。
在“以工促农、以城带乡”政策确立、政府投入大量增加的有利条件下，农村发展的突出问题是，这些好的政策能否充分发挥作用和惠及农民。问题的关键是如何充分张扬农民的政治、经济、文化等方面的权利，从而改变农村的社会治理结构、经济增长方式和生活方式。而农村的社会治理结构、经济增长及生活方式的改变与教育密切相关。人力资本理论的代表人物舒尔茨分析了教育与经济增长、个人收入的关系，认为一个人受教育后的收益有五项：未来较高的收入、未来较健康的身体、未来较强的工作能力、未来合理安排家庭活动的能力和未来较大的职业机动性。丹尼森也认为，由教育量而引起的劳动者教育程度的提高，不但促进过去的经济增长，而且通过教育途径能改变未来的经济增长方式。[4] 可见，教育是新农村建设和改造贫困的重要工具，教育政策是均衡城乡教育发展、补偿农村政策性贫困的重要手段。在这样的背景和政策环境下，本文以2006年2月21日颁布的《中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）为依据，围绕“新农村建设与教育”这一核心问题，选择与这一主题密切相关的农村义务教育经费保障政策进行讨论。
二、农村义务教育经费保障政策及其新问题分析
《意见》第18条“加快发展农村义务教育”规定：着力普及和巩固农村九年制义务教育。2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生的生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策。继续实施国家西部地区“两基攻坚”工程和农村中小学现代远程教育工程。建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。加大力度监管和规范农村学校收费，进一步减轻农民的教育负担。
（一）农村义务教育经费保障政策分析
教育政策是由政府及其机构和官员制定，用来调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。分析一个教育政策的价值特征要看它的价值选择、合法性和有效性。[5] 价值选择是教育政策价值特征的现象形态。它规定着把教育利益——教育权利、机会、经费等在何时分配给何人和如何分配。上述政策价值选择明确，体现了后农税时代系统建设新农村的理念，表达了教育政策追求均衡、和谐、公平发展的目的和价值。农村义务教育纳入国家保障体系是我国社会和教育发展的里程碑。从政策理念上判定，这是一项好的教育政策。
在本体层面，政策的价值特征表现为其价值选择的合法性。教育政策的合法性指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范，并在社会范围内被承认、认可、接受和遵守。在三类政策实践主体中，决策主体和执行主体必然认可和遵从教育政策的价值选择。当价值选择符合和表达了利益主体的需求时，政策选择才会被他们认可、承认和自觉服从。上述教育政策的合法性表现为：决策主体的价值追求与利益主体价值需求高度一致，深得广大农民的拥护，解决了农民子弟“入学难”和“上学难”的问题。一则报道：[6]
每个学生每年杂费180元，这笔钱对家庭来说是个不小的数目。免杂费，使他们减轻了负担，老百姓非常欢迎。目前海南已经做到全省45个贫困乡镇中小学生费用全免，解决了11个贫困市县的特困生和部分农村家庭困难学生的上学问题。在今年全面减免杂费的基础上，下一步将扩大减免教科书费的范围，到2007年扩大到农村义务教育阶段全部学生。
从过程层面看，有效性是教育政策的价值特征。教育政策的有效性指教育政策选择价值和创造价值过程的有效性，是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功、失败、失真与否，都取决于政策过程是否有效实现了政策目标到结果的转化。农村问题涉及社会、和教育领域，上述政策问题界定准确，政策目标明确。政策的制定主体是官方，利益主体是西部地区农村义务教育阶段学生、农村中小学、农民。政策手段清晰，包括免除学杂费、免费提供课本和补助寄宿生生活费、逐步提高农村中小学公用经费的保障水平、减轻农民教育负担等。政策的时间表是2006年和2007年。这一新政策实施以来，其有效性如何？能否解决农村义务教育经费不足的痼疾及由此引发的一系列问题？
（二）新问题分析
税费改革前，我国义务教育经费主要渠道有四种：预算内教育经费、城乡教育费附加、社会集资捐资收入、学生交纳的杂费。预算内教育经费确保教师工资，来源于各级财政预算内拨款；教育费附加、教育集资、捐资等主要用于改善学校办学条件或补充学校公用经费；学生杂费主要用于维持学校正常运转，如水电开支、教学用品等。由于政府投入不足，在农村中小学，杂费成为义务教育重要而稳定的经费来源。据《教育经费统计年鉴》，2003年全国义务教育经费总收入2521亿元，其中财政预算内拨款总额1815.5亿元，教育费附加244.5亿元，农村集资办学11.5亿元，杂费255.4亿元。杂费收入占全国义务教育总收入的10%以上，对于保证农村中小学正常运转的作用更为重要。一旦免除杂费，又不能及时补足，必将影响义务教育的长远。[7]
新政策明确了政府举办义务教育的责任，农民教育负担减轻是事实，失学、辍学儿童欢天喜地回到学校，仅四川省在实施新政策后就有20万中小学生回流。但随着农村税费体制改革工作的开展，不能再靠集资和征收教育费附加补充依然不足的教育经费。上学难问题解决了，办学难的问题却产生了。一则“农村学校办学难”的报道： [8]
贫困地区统一推行了农村中小学义务教育“一费制”，减轻了学生家长的负担，保证了学生入学。但在实施过程中，不少学校正常运转所需的公用经费无着落，运转十分艰难。如荆门市2002年转移支付教育专项资金5437.32万元，补发教师工资4328.51万元，占79.6%，中小学危房改造资金1108.81万元，占20.4%，根本没有公用经费。
新政策“加大力度监管和规范农村学校收费”，从减轻农民教育负担角度规定公立中小学校不得收一切服务费。在政府投入不足的情况下，这一政策的有效性会成问题，政策手段力度不够。免杂费后生均成本普遍低于一费制时期水平。安徽省在免费前中小学的生均成本分别是233元和184元，免杂费后分别是176元和173元。低标准公用经费直接威胁农村公立中小学的正常运转。表现在四个方面：
一是危房改造资金无着落，学校的保安、门卫等勤杂人员的劳动报酬不在国家财政支付范围，由学校自行解决这些原靠收杂费维持的开支。杂费免除，政府投入不足，但保安不能没有，学生冷饭不能不热。如果没有相应的配套措施保证，必将威胁学校正常办学秩序。
二是农村教师实际收入水平下降。学校经费总额的减少必然导致教师收入的下降，而收入下降严重威胁师资队伍的稳定，从而在很大程度上威胁农村中小学的正常生存和维持。
三是教育专项资金的安全受到威胁。全国“普九”债务达500个亿。费用不能收，专项资金不能用于此，学校无法偿还债务。债权人如果把校长和学校告上法庭，依法执行以公用经费偿还债务，农村学校的命运将如何？农村义务教育办学更显危险和艰难。一则“债务压弯校长腰”的综合报道：[9]
由于“普九”欠账，很多农村学校负债运行。沉重的债务压弯了校长的腰，成了农村教育的拦路虎。四川省眉山市东坡区崇礼镇平安小学330名学生，开学第一天遭遇垫资承建老板的封门。区委、区政府经过一天的协调，达成“立即清运障碍物，恢复学校正常上课秩序，分期分批清偿欠债”的协议。但这样的协议究竟能不能实施，谁心里也没有底。过去东坡区农村义务教育投入的一个重要来源是征收教育费附加和农民集资。税费改革使东坡区农村义务教育面临诸多困难和问题。农村学校的大量负债难以偿还：东坡区教育负债高达4700多万元，税改后每年教育费附加和集资减少2500万元，教育欠债无法偿还。农村中小学校舍危房改造难以进行：税费改革取消了农村教育费附加和危房改造人均可集资7元的政策。全区危房校舍改造4万平方米，总投资需2000万元，此项工作难以实施。学校公用经费出现严重不足：原先靠教育费附加解决民师工资，如今这笔钱无着落。平安小学被债主封门和东坡区农村基础教育的困局，只是全国“普九”达标欠债的一个缩影。
三、政策建议
实施过程中的教育政策失真表现为其有效性不理想。上学难问题在本质上没有得到解决——政府投入不足导致学校办学艰难势必更危险。政府必须要面对的新问题是：如何偿还农村中小学的“普九”债务？如何面对农村教师待遇下降的事实？如何能够保证农村中小学义务教育的健康存在和发展？新问题的产生与政策决策中的信息不足和政策结果预测不足有关。上述政策的价值选择具有合法性，不需要重新选择新的政策。在政策实施中出现的新问题，可通过信息反馈去修正和建立配套政策，加大政策手段的力度，进一步明确政策执行的时间表，并将政策手段落实的时间提前。
（一）生均公用经费由中央财政全额承担，给予确定性保证
为城乡中小学提供水平相近的公共服务，建议国家重新核定全国义务教育阶段小学和初中生均公用经费的合理标准，义务教育经费供需差额，制定中小学运转所必需的全国城乡统一的生均公用经费的最低支出水平，提高生均投入成本，由中央财政全部承担。制定流动学生经费拨付方式、辍学学生经费的监管等配套政策。[10] 把“逐步提高农村中小学公用经费的保障水平”落实下去。这个问题必须马上解决，才能解除农村公立中小学的办学险境。
（二）省级政府负担义务教育阶段教师的工资
各省重新划定省内教师工资标准，在农村执教的教师要有政策倾斜，其补偿多寡的顺序为：边远学校—乡镇中心学校—城郊学校—城区中心学校，鼓励人才倒流。城乡教师工资和福利待遇统一标准。设立专项资金，奖励边远地区成绩突出的教师。完善教师工资体制，由政府财政保证，不受杂费收否等因素的影响。 （三）基本建设、危房维修和勤杂人员人力成本采用由地、县、乡财政按比例分担模式
完善各级政府间的义务转移支付制度。在确定义务教育的投资主体后，重建义务教育财政分担体制也甚为必要。义务教育财政转移支付制度采用专项转移支付方式，以中央政府为核心主体、以省级政府为补充，以县级政府作为义务教育财政转移支付的接受单位，实现由上至下的教育财政资源流动。建立校舍维修改造资金的长效机制，中央和地方政府是承担主体。目前的危房改造投入是应急性的专项资金，主要是解决欠账。“校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，中央适当给予奖励性支持。”目前财政支出科目中已列有校舍维修改造资金，逐步增加校舍维修改造的财政投入在程序上没有任何障碍。[7]
（四）专门研究和制定农村义务教育“普九”欠债清还政策
税费改革带来的“普九”欠债无法偿还是政策性问题和改革过程中的历史遗留问题。农村教育之所以敢负债“普九”是因为按税费改革前的政策规定，按照《中华人民共和国教育法》的规定，依法行政，可以通过向农民征收教育费附加和教育集资来兴办农村教育事业，这就为一次建校、在若干年内分年还贷提供了保障。费税改革以后，以前那种“县财政拨一部分，教育附加‘加’一部分，学杂费高一点‘补’一部分，村办小学村负担‘凑’一部分”的格局被打破，“加”的取消了，“补”的、“凑”的不能搞了，但上级财政转移支付所支持的数额非常有限，学校正常运转困难，无力偿还“普九”债务。政府应该成为这笔债务的承担者。否则，“义务教育免费虽然是好事，但如果不通盘解决教育负债，不彻底解决负债问题，义务教育投入新政策在执行中难免大打折扣。”[7]“普九”债务问题需要有新的教育政策解决。政策问题界定、政策结果预测、政策方案论证等政策环节齐全，避免认识不足和偏差，造成政策失误。教育政策在决策环节要使受益人在场而不是缺席。[北京市教育“十一五”规划重点课题：北京市后学校管理诊断与改进研究（2006-2009）的系列成果之一]
[ 参 考 文 献 ]
[1] 曾业松.新重农思想、新农村建设与新农民教育[ED/OL].[2007-07-10].http://www.godpp.gov.cn/zt/shzyxnc/zyjs.htm.
[2] 赵树凯.农村发展与新的治理范式[ED/OL].[2007-07-10].http://www.zhinong.cn/data/detail.php?id=5662.
[3] 张晓山.简析乡村治理结构的改革[ED/OL].[2007-07-10].http://www.78798.com/detail.jsp?L=0&ID=8391&PageNum=3.
[4] 毕淑芝,王义高.当今世界教育思潮[M].北京：人民教育出版社，1999：23.
[5] 刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003：30.
[6] 赵颖,全乔华.免交杂费 为什么山区的孩子还读不起书[ED/OL].[2007-07-10].http://www.sxgov.cn/bwzt/shidian/161491.shtml.
[7] 常红晓.农村义务教育免费新政[ED/OL].[2007-07-10].http://finance.sina.com.cn/g/20051225/17172226245.shtml.
[8] 李兆能.湖北农村税费改革效果明显 存在问题不容忽视[ED/OL].[2007-07-10].http://www.sannong.gov.cn/fxyc/ncjjfx/200308060614.htm.
[9] 晓舟.债务压弯校长腰 普九欠债愁肠百结[ED/OL].[2007-07-10].http://www.people.com.cn/GB/jiaoyu/1055/2430181.html.
[10] 孙艳霞.教育政策道德性研究：义务教育城乡差距的归因与路径探析[D].长春：东北师范大学，2006.
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