义务教育阶段农村师资队伍建设标准初探
来源：岁月联盟
时间：2010-08-15
关键词：农村；义务教育；师资队伍标准
在全面建设和谐社会的今天，全面提高农村教育质量，促进教育的均衡发展，切实保障每个农村儿童享受高质量的公平教育，实现的基本路径是建设一支高素质的标准化农村教师队伍。在理论上讨论义务教育阶段标准化农村教师队伍建设的必要性、可行性、建设的标准和具体保障措施具有重要意义。
一、建设标准化农村教师队伍的必要性与可行性
我国地域辽阔，不同地区的农村教育问题各有特点，差别巨大，但都和农村教师队伍建设薄弱有关。农村教师队伍整体素质不高既是农村教育中的主要问题，也是造成农村教育问题长期难于解决的主因，更是制约农村教育发展和社会发展的瓶颈。
近年来，国家从建设和谐社会的高度，从全面促进教育均衡发展、全面提高农村教育质量和农村社会的整体发展水平出发，从政策上向农村教育倾斜，加大了对农村教育的投入力度，制定了诸如优秀城镇教师去乡村支教、为西部地区十几个省设教师特聘岗、为农村学校培养定向的教育硕士等相关政策，国家也组织了一些教育科研机构花大力气对农村教育存在的问题做了全面的调查研究，形成了若干对政府有咨询价值的研究报告。这些工作无疑是卓有成效的。
解决错综复杂的农村教育问题，首要的是找到一个从根本上彻底解决农村教育问题的切入点，搭建一个可操作的平台。建设标准化的农村教师队伍，无疑是全面解决现阶段农村教育问题的突破口。有了这个高素质的标准化教师队伍，就可以逐步提高农村教育质量，为农村的社会发展提供智力和人才的支撑，从而逐渐缩小城乡教育的差异，实现教育的均衡发展。
由于我国区域与城乡发展水平的差距较大，教育的发展水平也一直存在着严重的不均衡，因此，我们主张在农村教师队伍的建设上，既要承认正视上存在差异的客观现实，也要努力在可能的条件下缩小差异。这里主要涉及以下几个问题：一是农村教师队伍的建设标准和城市教师队伍的标准应否及能否统一；二是发达地区农村教师队伍的建设标准和落后偏远地区的建设标准应否及能否统一；三是要不要制定一个基本标准和未来的理想标准。应该承认，教师队伍建设标准的完全一致是一个历史的进程，当下我们追求的应是基本标准的统一，即无论是发达地区还是落后地区、中心城市还是小城市、城镇还是农村都应该有个统一的最基本的标准，即底线意义上的标准。在教师标准化建设上要有不同的时间表，地域上也要有一定的特色。
当前，我们已经具备了建设标准化农村教师队伍的最基本条件。一是国家的国民经济一直保持良好的增长势头，税收逐年稳步增长，这就有了财力的根本保障；二是我们的师范教育发展迅速，大批师范毕业生已经开始走向落后地区和农村地区，只是由于一些政策上和编制方面的原因以及其他原因，他们才难以顺利地补充到农村教师队伍里去；三是我国目前的师范院校及其他教育机构完全有能力培训现有的农村教师队伍。
参照发达地区和城市教师队伍的现状，我们可以从教师的学历水平、各门学科的教师配备情况和教师的编制数量等方面对农村义务教育阶段的教师队伍建设标准制定最基本的要求。各地区在农村教师队伍建设上应根据自己的具体情况，逐步在数年内达到如下基本标准：在学历方面，小学教师的第一学历应是正规院校专科毕业，初中教师的第一学历应是正规院校本科毕业。在学科教师的配备方面，每个学科都要有专职教师，、、美术、和机的课程都必须应是本专业毕业的专职教师，以保证农村学生和城市学生享有同样水平的教育。在教师的编制数量方面，国家对农村教师队伍编制的设定不能和城市学校一样仅仅依靠师生比进行，还要考虑农村学校学生的数量和国家规定开设的课程门数。
二、义务教育阶段农村师资队伍建设的标准
从宏观上分析，我们要建设一支合格的农村师资队伍至少应满足三方面的要求。第一，师资队伍在数量上要得到保障，这是我们建设队伍的前提。第二，师资队伍在基本质量上要过关，这是我们建设队伍的关键，能够体现教师队伍基本质量的一个标志就是教师学历水平。第三，师资队伍在结构上要优化结合，这就要求队伍中各个要素与整个结构以及诸多要素间的比例合理、协调统一，这是我们建设队伍的难点。根据以上三方面的要求，我们来讨论农村师资队伍建设的标准。
（一）编制标准
教师编制是国家对正式教师的数量定额和职务的分配，与教师数量密切相关。中央编办、教育部、财政部于2001年10月8日发布了《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，其中对中小学教职工的编制标准规定如表1:
表1 中小学教职工编制标准
注：1.“城市”指省辖市以上大中城市市区。
2.“县镇”指县（市）政府所在地城区。
从上表中我们可以清楚地发现，城市中小学师生比要远大于农村中小学的师生比。这显然不符合城乡中小学的教育实际，对农村学校很不利。我们知道城市每个中小学教师都有固定的学科和班级，教学时间和精力相对可以得到保证，而农村中小学教师不仅要当老师，还要当校工，身兼多职。从条件状况来说，农村地广人稀、居民点分散、不便，造成了农村学校学额少、规模有限。如果按照上述标准配备教师，农村很多学校学生不到30人，那么一个学校就只能配备一名教师。这种配备标准必然使很多农村教师必须跨学科、跨年级教学，甚至有些班级因缺少教师而无法开课。现在不少地区还在采用复式教学，还有的学校大量录用了代课教师，这和农村编制紧缺不无关系。很多大山里的农村学校，没人愿意去，学生也出不来，只能靠老师一个人勉强支撑。这不仅使教师的身心健康严重透支，也必然造成教学质量的下降，使农村孩子在教育的起跑线上就已经远落后于城市的孩子。因此这种脱离城乡教育实际的师资编制标准严重影响了农村教育发展和教育质量，加剧了城乡教育的差距和不公平。
面对这种情况，可以试行在中小学师生比方面引进一个系数。系数的制定可以依据地区偏远程度、人口密度、教学点数、生源状况、交通状况、经济和财政状况等方面进行设定。系数的合理制定需要大量的调查研究以及的统计计算。当然，根据各地具体情况实行学校布局的合理调整，建设标准化的学校，整合学校资源，改善办学条件，加强教师队伍建设固然十分重要，但仍需要国家制定出合理的符合农村学校实际情况的编制标准。
（二）学历标准
教师学历是体现师资队伍基本质量的重要指标，学历水平的高低能够反映出师资队伍的整体素质。
《教师法》规定，小学教师资格，应当具备中等师范学校毕业及其以上学历；初中教师资格，应具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历。改革开放以来，国家大力重视发展教育，农村师资的整体水平有了很大的提高，特别是教师学历的合格率迅速提高。到2005年，普通小学专任教师学历合格率巳达到98.62％;普通初中专任教师学历合格率达到95.24％，高学历教师比例逐年提高。在2001年农村小学具有专科及以上学历的教师仅为20.25％，农村初中具有本科及以上学历的教师仅为9.35%。到2005年农村小学具有专科及以上学历的教师已达47.49％，农村初中具有本科及以上学历的教师已达24.34％。从以上数据我们可以看出，我国目前农村中小学教师学历大部分已基本达到要求，剩下为数不多的农村中小学教师也将很快在几年内达标。我们还发现，农村小学教师超过合格率的人数快速增长。仅2001年至2005年短短四年间，农村具有专科以上的小学教师人数从20.25％提高到47.49％，提高了27.24个百分点，而农村具有本科以上学历的初中教师从9.35％提高到了24.34％，提高了14.99个百分点。
从国际师资学历的标准来看，教师的高学历化也是必然趋势。目前，许多国家，尤其是发达国家的中小学教师学历水平已达到本科层次。然而，这些国家已经进一步认识到，要想迎接未来日趋激烈的国际竞争，进一步提高中小学教师的学历层次必定是不可或缺的重要一环。美国近年来各州相继提高了教师的学历层次，有些州已明文规定今后中小学教师必须具有教育学硕士学位，其中华盛顿州于1992年开始实施中小学教师在申请更新教师证书时须同时具有双硕士学位，即除持有文学、或者人文科学硕士学位外，还须持有教育硕士学位。
综合国内外的教师发展趋势，中小学教师“高学历化”已是大势所趋。根据我国农村教育发展的实际，农村小学教师至少应达到大专学历，农村初中教师至少应达到本科学历。由此就给广大农村教师，特别是落后地区农村教师提出了严峻的挑战。这需要在职教师在未来的职业生涯中，通过不断的进修活动来提高自己的学历层次。同时根据我国农村缺少教师的现状，现在入职的教师在学历上还无法完全达到这个标准，这些入职者也需在参加工作后尽快提升自己。从2007年开始，国家六所部属师范大学免费招收各个学科的师范学生，为我国的广大农村培养高素质的教师队伍，这个政策的推行实施必将彻底改变农村教师队伍的学历结构，全面提高农村教育的质量。
（三）结构标准
如前所述，农村师资队伍结构性不合理最突出的表现是学科安排不合理。根据东北师范大学农村教育研究所对农村师资队伍的调查显示：在农村教师的第一学历专业结构中，中文占33.39％，数学占15.29％，外语占7.75％。这表明在三门基础学科中，中文专业教师明显高于数学专业教师，英语专业的教师数量严重不足；在农村教师的最后学历专业结构中，中文占41.87％，数学占11.67％，外语占6.73％，占5.53％，其余专业比例都不到3％。上述数据表明，在农村教师最后学历专业结构中，中文专业教师所占的比例还是高居榜首，其他专业教师所占的比例明显很低；在农村教师的专业结构和城市教师的专业结构对比中，发现城乡教师第一学历专业结构存在着很大的差异。具体体现在：城市教师中，物理、化学、生物、外语、美术专业的教师比例明显高于相同专业的农村教师比例，而中文和其他文科专业教师的比例却低于农村相同专业教师的比例。可见，与城市教师第一学历专业结构相比，农村教师的文科比例太重，结构不合理。
通过以上的数据分析，我们发现，在师资队伍的学科结构中，以中文专业为代表的文科教师最多，其次是数学和两门基础课的教师，而教师人数最少的就是音、体、美、劳等学科。
针对农村师资队伍学科结构不合理的情况，我们有必要建立一个的学科标准。我们可以根据新课改的课程设计及比例，合理安排各门学科的教师比例。适当地压缩文科专业的教师数量，相应地增加其他基础学科以及体音美等学科的教师数量。当然，学科标准的制定是一个科学研究的过程，需要在宏观上进行统筹把握，并进行深入的调查研究和精密的。
此外，为使农村师资队伍结构优化，还应制定农村教师的年龄标准和性别标准。因为只有在年龄上老、中、青教师合理搭配，在性别上男、女教师比例协调，我们才能真正建设出一支高效率的农村教师队伍，也只有这样的教师队伍，才能真正推动农村的长足。
三、推进农村教师队伍标准化建设的保障措施
（一）加大对农村师资队伍资金的投入
从20世纪80年代中期开始，我国实行义务教育地方负责、分级管理的体制。虽然中央及省级政府集中了大部分收入，但地方政府仍然承担了义务教育的主要责任。地方政府中，责任又层层下放，最后推到了乡级政府。1994年实行分税制财政体制以后，中央和省级政府财力的集中更为明显，形成了各级政府间义务教育的责任和财力的不对称。中央和省级政府掌握了主要财力，但不承担义务教育的财政责任；县、乡政府财力薄弱，却承担了义务教育的筹资重任。虽然2001年我国义务教育财政体制有了很大调整，实行了以县为主的体制，但落后地区县级政府同样财力薄弱，无法承担义务教育巨大的经费需要。此外，这种分级管理的体制，层层关口对于义务教育的使用经费缺乏规范的监督和制约机制，其中不乏挪用、侵吞公款的现象出现，这些原因必然导致农村教师工资发放的困难。鉴于这种情况，国家将农村教师的工资完全纳入到中央财政预算，教师的工资至少应该由省级财政统一发放。省级财政通过集中建立银行账户，通过各专业银行或信用社发放，确保农村教师工资足额、及时到位。由此使上级部门承担起它本应该承担的责任，以解决长期以来义务教育的责任与财力不对称的问题。
国家还要进一步加大对农村教育的投入力度，提高农村教师的待遇，中央财政可直接按照教师的学历和在农村工作的年限浮动教师的基本工资，上浮多少视国家财政情况和教师在农村工作时间的长短而定，保证我们的大学毕业生愿意去并最终留在农村教书。为了使更多的大学毕业生进入农村教师队伍，我们还必须尽快使老教师退下来，但国家应尽可能出钱安置他们，使他们享有幸福的晚年。
（二）完善农村教师的工资标准
《教师法》第二十五条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”人事部、原国家教委于1993年制定的中小学贯彻《事业单位工作人员工资制度改革方案》的实施意见中明确规定了中小学教师的工资标准。
国家虽然统一规定了教师应发的工资，但是这种规定只能保障由国家直接发放工资的城市教师，而无法保障广大的农村教师。因为农村地区特别是落后的农村地区，居民收入水平低，地方税源稀少，县、乡政府无法获得稳定的收入，因此难以承受义务教育经费的巨大需求，这就必然造成了义务教育阶段拖欠农村教师工资的现象。农村教师队伍中还存在着大量代课教师，他们由于无编定岗，在工资待遇方面根本无法享受到国家正式教师的工资标准，他们大都由当地县乡政府根据当地的状况给予少量报酬。
在当前情况下，国家虽然提出要大力解决代课教师问题，然而要在短时间内解决这个问题也很难。因此，国家有必要制定代课教师的最低生活保障标准，以确保他们最基本的生活。可以依据下面两点进行：(1)代课教师基本需求法。即主要根据代课教师最基本的食品、衣着和少量零用钱合计，结合当地居民的消费水平、政府财政负担能力、集体经济收入等来确定，并在核实了保障对象的全年收入后，按照标准，差多少就补助多少。2.恩格尔系数法。恩格尔系数用以表示食物支出占家庭总支出的比例，恩格尔系数越大，表明家庭生活水平越低，当低到一个家庭的收入无法为其维持社会最低生活水平标准时，就需要获得社会救助。当然，国内外关于制定最低标准还有一些其他的方法，我们可以根据实际情况进行相关。代课教师最低生活保障的具体实施标准还有待于国家有关人员的进一步研究。为了保障代课教师的基本权利，在职代课教师的工资至少应由县级财政统一发放，专款专用。
（三）健全农村教师的社会保障标准
农村教师的住房、养老、医疗问题是其社会保障的基本内容，《教师法》对这些方面也有明确的规定。我们从规定中明显感受到了国家在制定教师社会保障时，对农村教师关怀不足。关于住房，“城市教师可以在建设、租赁、出售时享受优先待遇”，并且能够得到各级人民政府和国务院有关部门资助。而解决农村教师住房的责任却落到权力较小、资源贫瘠、相对弱势的县、乡（镇）身上，并且还只是“提供方便”，这就使解决农村教师住房成了难题；关于养老，“县级以上地方人民政府可以适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例”。很显然，关于教师养老问题的规定还存在严重的城乡差异。关于医疗，“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行休养。医疗机构应当对当地教师的医疗提供方便”。这种没有强制性的语言和可上可下的规定，在实践中只能造成农村教师的医疗待遇问题无法落实。在农村教育本身缺少经费支持的情况下，这部分保障当然最先被砍掉。
《教师法》应该秉承缩小差距、实现教师公平的理念，删除那些具有地域歧视的规定，对于所有教师一视同仁。为了让农村教师有病可医、有房可住、有钱养老，彻底解决他们的后顾之忧，我们可以从以下几方面进行：第一，全面实施农村教师的养老、医疗、失业等社会保险制度。各地依实际情况确定各项保险总额，一般在教师本人基本工资的20％左右，其中教师个人缴纳7％左右，剩余部分由上级财政按比例配给。教职工无论是公办教师还是代课教师，都按规定缴纳社会保险金，享受基本的社会保险待遇。第二，建立农村教师住房公积金制度。有条件的县区、乡镇可实施农村教师安居工程。在县城、乡镇政府所在地或农村中心集镇兴建教师公寓或教师住宅小区，实现农村中小学教师生活城镇化，使他们安居乐教。第三，力争农村教师保障制度法律化。现在为改善农村教育的现状，国家、地方都提出了很多相应的措施。然而，它们大多都以文件的形式下发，很多政策、规定到了地方基层就得不到有效的落实，因此只有将这些制度上升到法律的高度，农村教师的权利才能得到相应的保障。
（四）建立农村教师特殊津贴制度
农村地区，尤其是偏远落后的地方，环境艰苦，不便，生活水平低下。针对这种现状，我们应该建立农村教师特殊津贴制度，激励更多的教师投身农村教育事业。我们在制定制度的时候同样可以引入一个系数，系数的制定可以依据地区偏远程度、人文环境、交通状况、经济和财政状况等方面进行设定。那些地理位置越偏僻、条件越艰苦、经济越落后的地方，农村教师所得的津贴也应该越多，这才能稳定偏远地区的教师队伍，并吸引更多的人服务农村教育。同时农村教师的特殊津贴制度所需的经费应全部或主要由中央财政负担。如果中央只出政策不出钱，仅靠地方财政来支付这笔费用，那就会使农村教师特殊津贴的实施成为“空调”，同时也就丧失了国家对贫困地区基础教育实行倾斜支持的实际意义。
当然，作为农村教师队伍标准化建设的过渡措施，我们也要做好原有农村教师队伍的培训提高工作，由各个地区的师范院校负责，国家和地方共同出资，研究可行的培训模式，开展有实际效果的培训，以提高农村教师的教育教学素养。
参考：
[1]人力资源问题报告组。从人口大国迈向人力资源强国[M].北京：高等教育出版社，2003.317.
[2]陈永明。教师继续教育的最新动向[J].外国教育资料，1998, (6).
[3]梁东奇。农村教师队伍的现状、原因与改善对策研究[D].东北师范大学硕士，2004.
[4]赵世超，司晓宏。关于在西部地区建立教师特殊津贴制度的思考与建议[J].教育研究，2002,(5).
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